Cải cách quản lý ngân sách nhà nước và tái cơ cấu đầu tư công

Cơ cấu lại chi đầu tư, khuyến khích đầu tư tư nhân

Giai đoạn 2001 - 2010, nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng chủ yếu dựa vào đầu tư, tỷ trọng vốn đầu tư so GDP bình quân cả giai đoạn là 38,7%, trong đó vốn đầu tư từ khu vực kinh tế nhà nước chiếm tỷ trọng lớn. Giai đoạn 2011 - 2015, thực hiện chủ trương tái cơ cấu đầu tư, mà trọng tâm là đầu tư công, tỷ trọng vốn đầu tư toàn xã hội so GDP đã giảm từ 38,7% giai đoạn 2001 - 2010 xuống còn 33,3% năm 2011, và khoảng 31% giai đoạn 2012 - 2015. Tỷ trọng vốn đầu tư từ khu vực kinh tế nhà nước trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội giai đoạn 2011 - 2015 cũng giảm xuống còn 41% (2001-2010 khoàng 45,72%), trong đó tỷ trọng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN) giảm xuống 21,3%, ước thực hiện năm 2015 tỷ trọng vốn đầu tư từ khu vực kinh tế nhà nước nói chung và từ NSNN nói riêng lần lượt là 37,6% và 17,5%. Trong khi đó, việc huy động vốn đầu tư từ khu vực ngoài nhà nước đã thu được kết quả nhiều hơn, tỷ trọng vốn đầu tư từ khu vực tư nhân và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài tăng tương ứng lên mức bình quân 39,4% và 17,6% giai đoạn 2011 - 2015.

Không chỉ giảm về tỷ trọng và tốc độ tăng của vốn đầu tư công, chính sách tái cơ cấu đầu tư cũng đã định hình lại các lĩnh vực nhà nước ưu tiên đầu tư. Đó là tập trung vào các dự án quan trọng quốc gia, các dự án khó có khả năng thu hồi vốn, các dự án mà khu vực tư nhân không thể và không muốn làm, hạn chế tối đa tình trạng đầu tư dàn trải, thiếu hiệu quả, đồng thời khuyến khích đầu tư tư nhân ở những lĩnh vực có khả năng thu hồi vốn. Nhằm tăng cường hiệu quả đầu tư công, một số chính sách quan trọng về định hướng lĩnh vực đầu tư công đã được ban hành, bao gồm:

Thứ nhất, Luật NSNN 2015 xác định rõ nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương (Điều 36) trong lĩnh vực đầu tư công, bao gồm: Đầu tư cho các dự án, bao gồm cả các dự án có tính chất liên vùng, khu vực của các cơ quan ở trung ương theo các lĩnh vực; Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp (DN) cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng; các tổ chức kinh tế; các tổ chức tài chính của trung ương; đầu tư vốn nhà nước vào DN theo quy định của pháp luật;

Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương (Điều 38) trong lĩnh vực đầu tư công, bao gồm: Đầu tư cho các dự án do địa phương quản lý theo các lĩnh vực; Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các DN cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của địa phương.

Thứ hai, định hướng đầu tư vốn cho các DN đã được thể chế hóa trong Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất - kinh doanh tại DN được thông qua tại Kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIII. Cụ thể: Đầu tư vốn nhà nước để thành lập DN; Đầu tư bổ sung vốn điều lệ; Đầu tư bổ sung vốn nhà nước để tiếp tục duy trì tỷ lệ cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên; Đầu tư vốn nhà nước để mua lại một phần hoặc toàn bộ DN.

Như vậy, việc cơ cấu lại đầu tư công, tập trung vào những dự án trọng điểm có tầm quan trọng, có tác động lan tỏa thay thế cho cơ chế đầu tư dàn trải, phân tán trước đây sẽ góp phần đưa nguồn vốn NSNN trở thành “vốn mồi”, kích thích các nguồn vốn khác trong nền kinh tế.

Thứ ba, tiếp tục hoàn thiện nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN giai đoạn 2016-2020.

Quyết định số 60/2010/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 của Thủ tướng Chính phủ quy định các tiêu chí phân bổ vốn đầu tư phát triển trong cân đối (không bao gồm đầu tư từ thu sử dụng đất) giai đoạn 2011-2015 cho các địa phương gồm 5 nhóm: (i) dân số, (ii) trình độ phát triển, (iii) diện tích, (iv) đơn vị hành chính cấp huyện; (v) các tiêu chí bổ sung. Quyết định số 40/2015/QĐ-TTg ngày 14/9/2015 của Thủ tướng Chính phủ kế thừa các tiêu phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN cho giai đoạn 2016 – 2020, riêng các tiêu chí bổ sung đã có sự thay đổi cơ bản, chuyển từ khu vực phát triển (thành phố đặc biệt, thành phố trực thuộc Trung ương, vùng kinh tế trọng điểm…) sang khu vực khó khăn và đặc biệt khó khăn (xã ATK, xã biên giới đất liền).

Việc phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN phải đảm bảo nguyên tắc là để thực hiện các mục tiêu, định hướng phát triển tại Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2011 - 2020, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016 - 2020 của quốc gia, của các ngành, lĩnh vực, địa phương, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và các quy hoạch ngành, lĩnh vực đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Định hướng cơ bản là việc phân bổ vốn phải phù hợp với khả năng cân đối vốn đầu tư từ nguồn NSNN và thu hút các nguồn vốn đầu tư của các thành phần kinh tế khác, của từng ngành, lĩnh vực và địa phương; cũng như phải đảm bảo tính tập trung, khắc phục tình trạng phân tán, dàn trải, bảo đảm hiệu quả sử dụng vốn đầu tư.

Khung kế hoạch tài chính – ngân sách nhà nước trung hạn

Việc thí điểm lập kế hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch chi tiêu trung hạn được bắt đầu thực hiện từ năm 2003 đối với 06 Bộ (Tài chính, Kế hoạch và Đầu tư, Giáo dục và Đào tạo, Y tế, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Giao thông vận tải) và 04 tỉnh, thành phố (Hà Nội, Hà Tây, Bình Dương, Vĩnh Long). Kết quả thực hiện đã góp phần nâng cao chất lượng công tác dự báo các chỉ tiêu kinh tế - xã hội và dự báo chính sách tài khóa, dự báo nguồn lực tài chính công trong trung hạn, giúp cho việc phân bổ chi ngân sách trọng tâm hơn, quản lý và sử dụng nguồn lực ngân sách thực hiện các nhiệm vụ của Ngành, lĩnh vực hiệu quả hơn; công tác quản lý tài chính – ngân sách đã được cải thiện trong xác định trần chi tiêu, công tác phân bổ chi ngân sách có trọng tâm hơn; nâng cao tính công khai, minh bạch, tính khả thi và hiệu quả của công tác lập dự toán NSNN hàng năm…

Luật NSNN 2015 đã thể chế hóa công tác lập kế hoạch tài chính trung hạn với các quy định về khung kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính – NSNN 3 năm theo phương thức cuốn chiếu. Thông qua các dự báo về kinh tế vĩ mô, các chính sách ngân sách quan trọng, dự báo thu – chi và cơ cấu thu – chi NSNN… kế hoạch tài chính – ngân sách trung hạn xác định các nguyên tắc cân đối NSNN và thứ tự ưu tiên trong phân bổ nguồn lực cũng như trần chi tiêu cho các lĩnh vực. Đây là những căn cứ quan trọng làm định hướng cho công tác lập dự toán NSNN hàng năm.

Bội chi ngân sách nhà nước và mức trần dư nợ vay của ngân sách địa phương

Luật NSNN 2015 khẳng định về nguyên tắc, vay bù đắp bội chi NSNN chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi thường xuyên. Nợ công chỉ sử dụng cho đầu tư phát triển, xây dựng các công trình kinh tế xã hội quan trọng, thiết yếu theo quy hoạch. Luật NSNN 2002 quy định bội chi NSNN là bội chi của ngân sách trung ương, ngân sách địa phương không được bội chi. Tuy nhiên, Luật cũng quy định các tỉnh, thành phố được phép huy động vốn trong nước để đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được phê duyệt nhưng vượt quá khả năng cân đối của cấp tỉnh năm dự toán. Như vậy, thực chất là các địa phương vẫn có bội chi nhưng số bội chi này không được tính vào bội chi NSNN và điều này đã phản ánh không chính xác bức tranh tài khóa của quốc gia.

Để phản ánh đúng bản chất của khoản huy động vốn của ngân sách địa phương và bức tranh tài khóa quốc gia, đồng thời phù hợp yêu cầu thực tế, Luật NSNN 2015 đã chính thức quy định ngân sách địa phương (ngân sách cấp tỉnh) được phép bội chi và bội chi ngân sách địa phương chỉ được sử dụng để đầu tư các dự án thuộc kế hoạch đầu tư công 5 năm đã được phê duyệt. Như vậy, bội chi NSNN sẽ bao gồm cả bội chi của ngân sách trung ương và bội chi của ngân sách địa phương.

Luật NSNN 2002 quy định mức dư nợ từ nguồn huy động vốn trong nước của ngân sách địa phương không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh (đối với Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh, mức trần dư nợ là 100% và gần đây được tăng lên mức 150%). Quy định này đã tạo ra một giới hạn vay nợ của chính quyền địa phương, song giới hạn này không gắn kết với năng lực tài khóa và khả năng trả nợ của chính quyền địa phương. Luật NSNN 2015 đã chuyển thước đo của mức trần dư nợ vay của ngân sách địa phương là vốn đầu tư xây dựng cơ bản sang số thu địa phương được hưởng theo phân cấp với giới hạn về dư nợ vay được quy định ở ba mức: 60% số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp đối với Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh; 30% đối với các địa phương có số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp lớn hơn chi thường xuyên của ngân sách địa phương và 20% đối với các địa phương có số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp nhỏ hơn hoặc bằng chi thường xuyên của ngân sách địa phương. Như vậy, giới hạn về dư nợ vay của ngân sách địa phương đã được quy định gắn với năng lực thu và khả năng trả nợ của ngân sách địa phương và cùng với các quy định chặt chẽ về bội chi ngân sách địa phương, điều này sẽ góp phần tăng cường tính minh bạch và kỷ luật tài khóa trong quản lý ngân sách, góp phần đạt được các mục tiêu về tài chính – NSNN.

Đổi mới chương trình mục tiêu quốc gia

Thực hiện Nghị quyết số 13/2011/QH13 ngày 09/11/2011 của Quốc hội về Chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2011 - 2015, 16 Chương trình mục tiêu quốc gia đã được triển khai thực hiện trong giai đoạn 2011-2015 với tổng kinh phí được phê duyệt (chưa bao gồm Chương trình mục tiêu quốc gia Xây dựng nông thôn mới) là 168.009 tỷ đồng.

Các chương trình mục tiêu quốc gia đã đóng góp vào việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của giai đoạn 2011-2015 và công cuộc xóa đói, giảm nghèo. Kinh tế xã hội ở vùng sâu, vùng xa đã có bước phát triển; cơ hội tiếp cận các dịch vụ xã hội đối với người dân được nâng cao; tỷ lệ hộ đói nghèo, thất nghiệp, thiếu việc làm và các tệ nạn xã hội giảm dần; cơ sở hạ tầng các huyện, xã nghèo, khó khăn được cải thiện đáng kể; trình độ dân trí, chất lượng nguồn lao động được nâng cao.

Việc phân cấp quản lý chương trình mục tiêu quốc gia hiện nay hướng vào việc tăng thêm quyền chủ động cho các địa phương. Cụ thể là hàng năm, Thủ tướng Chính phủ giao cụ thể mức vốn cho từng chương trình. Địa phương được hoàn toàn chủ động trong việc lồng ghép, phân bổ kinh phí cho từng dự án, mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể theo hướng dẫn của cơ quan quản lý chương trình.

Qua 5 năm thực hiện 16 Chương trình mục tiêu quốc gia cũng cho thấy những tồn tại về công tác huy động, phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính, trong đó nổi lên là những hạn chế về tính tập trung, tính hiệu quả, cũng như tính bền vững. Nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2016-2020, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết phê duyệt chủ trương đầu tư Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới và Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững với mục tiêu đến năm 2020 số xã đạt tiêu chuẩn nông thôn mới khoảng 50%, không còn xã đạt dưới 5 tiêu chí; giảm tỷ lệ nghèo cả nước bình quân 1,0%-1,5%/năm, riêng các huyện nghèo, các xã đặc biệt khó khăn giảm 4%/năm theo chuẩn nghèo quốc gia giai đoạn 2016-2020. Để đảm bảo huy động nguồn lực cũng như nâng cao hiệu quả phân bổ, sử dụng nguồn lực đầu tư cho 2 Chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2016-2020, một số định hướng về công tác quản lý tài chính đã được chú trọng:

- Nghiên cứu sửa đổi cơ chế quản lý, điều hành các chương trình mục tiêu quốc gia hiện hành gắn với Luật Đầu tư công và Luật NSNN theo hướng quy định rõ về tiêu chí phân bổ nguồn lực thực hiện các chương trình chuyển từ cơ chế giao kế hoạch hàng năm sang giao trong trung hạn và cơ chế lồng ghép, huy động, sử dụng nguồn vốn;

- Xác định nguyên tắc phân bổ vốn ngân sách trung ương hỗ trợ thực hiện chương trình; phân định rõ trách nhiệm của từng cấp;

- Kế hoạch thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia của địa phương phải được thống nhất với kế hoạch thực hiện chung của từng chương trình;

- Tăng cường phân cấp trong việc lựa chọn mục tiêu ưu tiên để thực hiện và phân bổ nguồn lực để thực hiện chương trình trên cơ sở kế hoạch thực hiện, kế hoạch phân bổ và sử dụng nguồn vốn được phê duyệt.

Điều chỉnh chính sách tín dụng đầu tư nhà nước

Đối tượng cho vay tín dụng đầu tư thông qua kênh Ngân hàng Phát triển là các chủ đầu tư có dự án đầu tư thuộc danh mục được ban hành kèm theo Nghị định số 75/2011/NĐ-CP. Cụ thể, có 5 nhóm ngành nghề, lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định gồm: (i) Kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; (ii) Nông nghiệp - nông thôn; (iii) Công nghiệp; (iv) Các dự án đầu tư tại địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn, dự án tại vùng đồng bào dân tộc Khơ me sinh sống tập trung, các xã thuộc Chương trình 135, các xã biên giới thuộc chương trình 120 và các xã vùng bãi ngang; (v) Các dự án cho vay theo Hiệp định Chính phủ, các dự án đầu tư ra nước ngoài theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ, các dự án cho vay theo chương trình mục tiêu sử dụng vốn nước ngoài.

Nhìn chung, đối tượng được vay vốn tín dụng đầu tư đã được thu hẹp khá nhiều qua các giai đoạn. Nếu như trước đây, danh mục các dự án chỉ được phân chia theo ngành nghề, lĩnh vực hoặc theo địa bàn đầu tư (Nghị định số 151/2006/NĐ-CP, Nghị định số 106/2008/NĐ-CP) thì đến Nghị định số 75/2011/NĐ-CP đã được giới hạn lại, gắn với quy mô của dự án, theo đó, tập trung chủ yếu vào các dự án trọng điểm nhóm A, B.

Đối tượng cho vay tín dụng đầu tư thông qua kênh Quỹ đầu tư phát triển được quy định tại Nghị định số 138/2007/NĐ-CP với 2 lĩnh vực gồm: (i) Các dự án về: giao thông; cấp nước; nhà ở khu đô thị, khu dân cư; di chuyển sắp xếp lại các cơ sở sản xuất; xử lý rác thải của các đô thị; (ii) Các dự án quan trọng do UBND cấp tỉnh quyết định. Tuy nhiên, kể từ khi Nghị định số 37/2013/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP ngày 28/8/2007 về tổ chức và hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương có hiệu lực), danh mục cho vay đầu tư tập trung vào các lĩnh vực kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội ưu tiên phát triển của địa phương, với 5 lĩnh vực gồm: (i) Kết cấu hạ tầng giao thông, năng lượng, môi trường; (ii) Công nghiệp, công nghiệp hỗ trợ; (iii) Nông - lâm - ngư nghiệp và phát triển nông thôn; (iv) Xã hội hóa hạ tầng xã hội; (v) Lĩnh vực đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội khác tại địa phương.

Nghị định số 37/2013/NĐ-CP đã cụ thể hóa danh mục cho vay với 05 lĩnh vực, góp phần khắc phục những vướng mắc phát sinh trong thực tiễn hoạt động của quỹ. Để tạo sự thuận lợi cho hoạt động của quỹ cũng như các DN trong việc tiếp cận nguồn vốn vay ưu đãi tín dụng đầu tư của quỹ đầu tư phát triển, hầu hết các quỹ đều đã và đang xây dựng danh mục cho vay trình UBND tỉnh phê duyệt để làm căn cứ cho vay đúng đối tượng.

Trên cơ sở định hướng Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2020 và Đề án tái cơ cấu kinh tế, Chiến lược phát triển ngân hàng phát triển đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030, danh mục các ngành nghề được vay vốn của ngân hàng phát triển cần được xác định theo các thứ tự ưu tiên: (i) Lĩnh vực kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội; (ii) Các ngành nghề theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa; (iii) Phát triển các vùng có điều kiện phát triển kinh tế xã hội khó khăn; (iv) Các ngành có hàm lượng khoa học công nghệ cao, sử dụng công nghệ sạch, thân thiện với môi trường.

Công khai ngân sách nhà nước và giám sát của cộng đồng

Cùng với việc hiện đại hóa, cải cách thủ tục hành chính và nâng cao hiệu quả công tác quản lý tài chính công trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, đồng thời nâng cao tính minh bạch và tín nhiệm của Chính phủ đối với cộng đồng quốc tế, yêu cầu về công khai, minh bạch cùng với sự giám sát của cộng đồng đối với việc chấp hành các quy định về tài chính – ngân sách, thực hiện dự toán ngân sách trở nên cần thiết và là một nội dung quan trọng trong Luật NSNN 2015. Điểm mới quan trọng trong quy định về công khai NSNN là việc công khai không chỉ được áp dụng đối với dự toán, quyết toán và kết quả kiểm toán NSNN đã được phê duyệt như quy định hiện hành tại Luật NSNN 2002 mà còn áp dụng đối với dự toán NSNN trình Quốc hội, hội đồng nhân dân; báo cáo tình hình thực hiện NSNN. Luật NSNN 2015 cũng quy định cụ thể các nội dung công khai gồm: Số liệu, báo cáo thuyết minh dự toán NSNN trình Quốc hội, hội đồng nhân dân; Dự toán đã được phê duyệt; Tình hình thực hiện NSNN và quyết toán NSNN; Kết quả thực hiện các kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước… Đây là cơ sở quan trọng cho việc giám sát của cộng đồng đối với việc sử dụng NSNN, góp phần nâng cao tính minh bạch và hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia.

1. Tài chính Việt Nam: 2013-2014, 2014-2015;

2. Võ Thành Hưng, Đinh Xuân Hà (2013), “Định hướng áp dụng kế hoạch tài chính và kế hoạch chi tiêu trung hạn ở Việt Nam”, Tạp chí Tài chính số 5 – 2013;

3. Báo cáo đánh giá kết quả thực hiện các Chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2011-2015 và định hướng 2016-2020, tháng 10/2015;

4. Vũ Nhữ Thăng, Nguyễn Thị Lê Thu (2015), Một số điểm mới của Luật NSNN 2015, Tạp chí Quản lý Ngân quỹ Quốc gia.

 

TS. VŨ NHỮ THĂNG - VỤ TRƯỞNG VỤ HỢP TÁC QUỐC TẾ (BỘ TÀI CHÍNH)
Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ I tháng 2/2016
Nguồn:tapchitaichinh.vn