Trật tự mới cho quản lý doanh nghiệp nhà nước: Chân dung “quyền lực mới”

Đề xuất thành lập một cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước vừa được đưa ra lấy ý kiến lập tức đối mặt với nghi ngại về một siêu quyền lực mới, khi thiết chế này sẽ là đại diện duy nhất của chủ sở hữu nhà nước với các phần vốn trong doanh nghiệp. Trong khi câu hỏi đáng đặt ra lúc này là, cơ quan này có đảm bảo mục tiêu bảo toàn và tối đa hóa giá trị vốn đầu tư và tài sản nhà nước theo phương thức đầu tư hay không.

Siêu ủy ban hay siêu...?

Không chính danh, nhưng thuật ngữ “siêu bộ”, “siêu ủy ban” đã được nhiều người đặt để gọi tên mô hình cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước trong các doanh nghiệp có phần vốn đầu tư của nhà nước, mà Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang đề xuất thông qua Dự thảo Nghị định về thực hiện các quyền và trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước (Dự thảo Nghị định).

Hàm ý rất rõ. Với một thiết chế, dù đặt ở đâu, nhưng nắm trong tay giá trị tài sản khổng lồ lên tới 5,4 triệu tỷ đồng của cả ngàn doanh nghiệp trong các lĩnh vực, trong đó có 781 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, sẽ phải rất to lớn.

Với mô hình cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu nhà nước, trách nhiệm đối với những dự án ngàn tỷ hoạt động kém hiệu quả sẽ được chỉ rõ

Hơn thế, cứ chiếu theo quyền lực với khu vực doanh nghiệp này đang được phân chia cho các bộ, ngành, thì việc thu quyền vào một mối đương nhiên sẽ tạo nên một siêu quyền lực mới.

Nhưng không phải tới giờ thuật ngữ này mới được nhắc tới. Tại Cuộc đối thoại chính sách về nội dung này trước khi Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM - Bộ Kế hoạch và Đầu tư) xới xáo các nội dung của Dự thảo Nghị định này, nhiều chuyên gia đã nhắc lại mối lo về một siêu quyền lực đã được tranh luận trong suốt hai thập kỷ qua, kể từ những năm 1990, khi nội dung xoá bỏ chế độ bộ chủ quản, cơ quan hành chính chủ quản đối với DNNN được bàn tới trong các kỳ đại hội Đảng. Và cuộc thảo luận này đặc biệt nóng lên từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng vào năm 2006, khi khẳng định phải thu hẹp và tiến tới không còn chức năng đại diện chủ sở hữu của các bộ, UBND cấp tỉnh đối với DNNN…

Lần này, mỗi lo cũ lại dấy lên khi Dự thảo Nghị định đề xuất thành lập Ủy ban quản lý, giám sát vốn và tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp (gọi tắt là Ủy ban) thuộc Chính phủ.

Lý do là Ủy ban được thiết kế sẽ nhận chuyển giao toàn bộ số DNNN đang nằm trong các bộ, ngành cũng như các tập đoàn, tổng công ty và cả Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) để quản lý. Nhưng, về cơ cấu tổ chức, Ủy ban này được dự kiến chỉ làm đại diện chủ sở hữu 9 tập đoàn, 21 tổng công ty nhà nước lớn (gồm cả SCIC). SCIC sẽ chịu trách nhiệm đại diện chủ sở hữu với số DNNN chuyển về từ các bộ, ngành. Các DNNN thuộc các địa phương, Bộ Công an, Bộ Quốc  phòng, doanh nghiệp công ích và các ngân hàng thương mại cổ phần nhà nước chưa được tính tới, giữ nguyên mô hình quản lý hiện tại.

Như vậy, Ủy ban này sẽ có các quyền và trách nhiệm theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, tương tự các quyền và trách nhiệm của bộ quản lý ngành hiện nay đang thực hiện với tư cách là cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với DNNN và phần vốn nhà nước được giao quản lý.

Thử vai người giám quản

Một cách ngắn gọn, mối lo siêu quyền lực bắt nguồn từ chính phần tài sản sẽ được nhận chuyển giao của mô hình Ủy ban, theo đúng nguyên tắc ai cầm tiền là người có quyền.

Nếu cộng với quyền lực của cơ quan quản lý nhà nước trong các ngành - như các bộ, ngành hiện đang có chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước với nhiều DNNN – thì lo ngại xuất hiện “siêu bộ” là có cơ sở.

Hơn thế, cũng có ý kiến cho rằng, hiện nay nhiều bộ cùng tham gia quản lý DNNN mà vẫn không quản lý, kiểm soát được, thì một cơ quan làm sao mà quản lý cho xuể. Lo ngại này chủ yếu đến từ các bộ đang được giao vai trò đại diện chủ sở hữu nhà nước trong các doanh nghiệp.

Thực ra, các chuyên gia của CIEM cũng đã tính tới các phương án để không có bất cứ nghi ngại nào về quyền lực của mô hình này, như thiết kế mô hình tách ra khỏi Chính phủ, độc lập với các cơ quan quản lý nhà nước và chịu trách nhiệm giải trình và báo cáo trước Chính phủ, thậm chí Quốc hội. Đi kèm theo là cơ chế giám sát nhiều vòng, bên trong và bên ngoài. Ở nhiều quốc gia, đây là mô hình được chọn.

Nhưng, trao đổi với phóng viên Báo Đầu tư, ông Nguyễn Đình Cung, Viện trưởng CIEM cho rằng, trong tình hình thực tế ở Việt Nam, vị thế của cơ quan chuyên trách này rất quan trọng. Một trong những lý do SCIC chưa thể kham hết vai trò đại diện chủ sở hữu nhà nước với các phần vốn nhà nước trong doanh nghiệp như thiết kế ban đầu của mô hình này chính là vị thế thấp – một cơ quan thuộc Bộ Tài chính.

“Ở vị thế “thấp” như SCIC, cơ quan này khó “điều khiển” được các tập đoàn lớn, khó “độc lập” và ngang hàng với các bộ. Vì vậy, CIEM đề xuất chọn cơ quan thuộc Chính phủ, nhưng đây không phải là cơ quan quản lý nhà nước, không có nhiệm vụ ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước khác đối với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế. Nghĩa là không có quyền lực về hành chính như nhiều ý kiến đang lo ngại”, ông Cung phân tích.

Có thể hình dung, mục tiêu duy nhất của cơ quan này là bảo toàn và tối đa hóa giá trị vốn đầu tư và tài sản nhà nước theo phương thức đầu tư, chứ không phải theo kiểu hành chính, hạch toán như hiện nay. Các nội dung quản lý chuyên ngành sẽ vẫn theo chức năng của các bộ, ngành – như đang thực hiện với các doanh nghiệp tư nhân.

“Cơ quan này phải là một nhà đầu tư chủ động, trả lời được các câu hỏi mà hiện tại Chính phủ cũng không dễ tìm như hiện đang có bao nhiêu tài sản công có tính thương mại, nằm ở đâu, dưới dạng nào, cái nào đang sinh lợi, cái nào kém hiệu quả, cái nào cần tiếp tục để thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế hay vốn mồi, cái nào cần thoái để trả lại không gian cho đầu tư tư nhân… Quan trọng nhất là sẽ không có một cơ quan vừa làm chức năng hoạch định chính sách, điều tiết, quản lý thị trường vừa quyết định đầu tư, kinh doanh”, ông Cung phân tích.

Có thể hiểu, quyền lực của mô hình này gần như vai trò người giám quản với các tài sản công có tính thương mại. Các phương án, quyết định đầu tư trước khi được cơ quan này trình lên Chính phủ sẽ phải cân nhắc có nên đầu tư không, có phải đầu tư để thực hiện các nhiệm vụ quan trọng, chiến lược có giá trị gia tăng cao nhất về dài hạn, mà khu vực tư nhân không làm hoặc không thể làm được hay không; có phục vụ nhu cầu đầu tư của nhà nước trong từng ngành, theo các chương trình, kế hoạch của Chính phủ… hay không. Đương nhiên, Ủy ban này cũng là người phân tích, đề xuất xem nên thoái vốn ở đâu, lúc nào, ai phải chịu trách nhiệm với các quyết định đầu tư thua lỗ, không đúng mục tiêu…

Nghĩa là, với mô hình mới, sẽ không còn chuyện không rõ ai chịu trách nhiệm về những dự án nghìn tỷ bán 0 đồng còn khó, kiểu như Dự án Nhà máy Đạm Ninh Bình do Công ty TNHH MTV Đạm Ninh Bình đầu tư 12.000 tỷ đồng qua 4 năm hoạt động, mỗi năm lỗ khoảng 2000 tỷ đồng; Nhà máy sản xuất xơ sợi Đình Vũ của Công ty cổ phần Hoá dầu và Xơ sợi dầu khí, thuộc Tập đoàn Dầu khí Việt Nam, đầu tư 7.000 tỷ đồng, nay đã phải tạm ngừng hoạt động, vốn chủ sở hữu gần như mất trắng; Dự án mở rộng giai đoạn 2 Nhà máy gang thép Thái Nguyên của Công ty cổ phần Gang thép Thái Nguyên (Tisco) lên tới hơn 8.000 tỷ đồng, đang bị ví như... Vinashin trong ngành thép sau 7 năm đầu tư mở rộng, nhưng vẫn dở dang....

Trong thiết kế này, DNNN sẽ có được tính trung lập trên thị trường, loại bỏ nguy cơ tạo dư địa, lợi thế chính sách, luật pháp cho khu vực DNNN.

Cũng phải nhấn mạnh, vị thế thiếu trung lập của DNNN với cơ quan quản lý nhà nước là một trong những lý do tạo nên ảnh hưởng xấu đến quan hệ cạnh tranh trên thị trường và hiệu quả nguồn lực của nhà nước. Vì, khi cơ quan quản lý vừa đóng vai trò cân đối các nguồn vốn đầu tư phát triển, như ODA, vốn vay ưu đãi, các nguồn tài nguyên như đất đai..., vừa phải làm tròn nhiệm vụ chủ sở hữu với DNNN, rất khó để nói hoàn toàn có sự bình đẳng giữa DNNN và các DN khác.

Quan trọng nhất, theo ông Cung, khi có mô hình chuyên trách hóa, chuyên nghiệp hóa thực hiện chức năng chủ sở hữu, chức năng đầu tư, quản lý và sử dụng vốn, tài sản sở hữu nhà nước, sẽ có cơ sở xây dựng năng lực cốt lõi, công cụ quản lý, tổ chức và nhân lực, ổn định và lâu dài cho mô hình này.

“Dù gọi với cái tên gì đi chăng nữa, thì cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp sẽ phải hạn chế tối đa sự can thiệp hành chính và can thiệp chính trị mang tính vụ việc vào quản lý và sử dụng tài sản nhà nước, làm sai lệch mục tiêu chiến lược và dài hạn của đầu tư nhà nước”, ông Cung phân tích.

Nhưng, đây không phải là bài toán dễ giải, khi mà theo nguyên tắc, bất cứ cá nhân, hay cơ quan có quyền lực (dù là quyền lực công hay quyền lực tư) nếu thiếu giám sát hợp lý và hiệu quả, thì đều có thể lạm dụng quyền lực. Nhiều ý kiến phản biện mô hình trên đang muốn đặt nặng vấn đề này.